Medidas estatales ante los efectos de la pandemia: ¿cambios o inercias?

Damián Lugo

Medidas estatales ante los efectos de la pandemia: ¿cambios o inercias?

El mundo enfrenta una crisis sin precedentes en el último siglo debido a los efectos de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19). En países de América Latina y el Caribe, caracterizados por el abandono de los sistemas de salud, altos niveles de pobreza y desigualdad, mercados laborales precarios, así como baja cobertura de los sistemas de seguridad social, la emergencia se manifiesta en tres crisis simultáneas: sanitaria, económica y social. En materia social, la CEPAL, en el informe El desafío social en los tiempos del COVID-19, anticipa que la pobreza aumentará en la región por la reducción de la actividad económica y los efectos que esto produce en los ingresos laborales de las familias.  

En México, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social estima un incremento de la población en pobreza por ingresos de hasta 10 millones de personas. Y existe evidencia, además, de que los impactos de la pandemia acentúan las brechas de desigualdad en la población y afectan en mayor medida a las personas que, desde antes de la crisis, tenían las peores condiciones laborales y de ingreso. Asimismo, las regiones del país con mayor dependencia del turismo, comercio, exportaciones y cadenas de valor tendrán las mayores afectaciones sociales y económicas (CEPAL, 2020). Por su magnitud y variedad, la atención de la crisis requiere de la participación de los gobiernos subnacionales, particularmente en países federales donde tienen atribuciones y recursos que pueden destinar a medidas específicas para enfrentarla.

Ilustración: Patricio Betteo

Los gobiernos estatales mexicanos han respondido a los efectos sociales, sanitarios y económicos de la pandemia, de manera activa y heterogénea (véase Trujillo, Bravo y Romo, 2020 y Olvera, J. 2020). Debido a las características del arreglo federal mexicano, en el que, se supone, los gobiernos locales tienen libertad para diseñar y ejecutar políticas públicas acordes a las necesidades específicas de cada territorio, existe una gran variedad de instrumentos y estrategias utilizadas para atender los efectos de la pandemia. Pero esta variación no sólo se explica por las diferencias en la forma e intensidad en que se está manifestando la crisis en cada región, sino por las distintas capacidades (administrativas, presupuestales, institucionales, etc.) que dispone cada entidad federativa.

Con información recabada en  la plataforma interactiva de políticas estatales ante la pandemia del proyecto Federalismo en COVID, en este texto muestro cómo los estados han buscado atender la crisis mediante distintos tipos de instrumentos y poblaciones objetivo y han utilizado diversas estrategias de respuesta. A diferencia de la tendencia que habían mostrado los gobiernos estatales de replicar las políticas federales en tiempos “normales” (véase Hacia una Política Social Integral), en esta contingencia el sistema federal  ha dado pie a una diferenciación deliberada de las medidas implementadas desde los estados, con respecto a las de la Federación, particularmente respecto del tipo de instrumentos que se están implementando, las poblaciones objetivo que buscan atender, así como la inclusión de actores no gubernamentales para hacer frente a la pandemia. 

La activa respuesta de los gobiernos estatales

El 18 de abril, el presidente anunció la estrategia del gobierno federal para atender a 60 millones de hogares por la crisis derivada de la pandemia por COVID-19. El plan del gobierno federal incluye, a grandes rasgos, dos tipos de instrumentos principales: apoyos económicos, mediante el adelanto de los programas de pensión para adultos mayores, personas con discapacidad y becas a estudiantes, así como la ampliación de la cobertura de los programas Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo el Futuro, y créditos dirigidos a la economía formal e informal y pequeñas empresas familiares.

La respuesta de los gobiernos estatales se ha distinguido de la Federación, al menos, en tres aspectos principales: el tipo de instrumentos, la población objetivo que atienden, así como los esquemas de colaboración con sectores no gubernamentales. De acuerdo con el documento Federalismo en COVID: ¿cómo responden los gobiernos estatales a la pandemia? Los gobiernos estatales, con diferencias en número y tipo, habían puesto en marcha, hasta el 12 de mayo, alrededor de 400 instrumentos de política pública.

Gráfica 1

Gráfica 1

El conjunto de medidas anunciadas por los estados incluye un catálogo de instrumentos más amplio que el de la Federación. Mientras que el gobierno federal ha centrado su respuesta principalmente en transferencias monetarias y créditos, las medidas estatales consideran también otro tipo de instrumentos como apoyos alimentarios (despensas y raciones alimenticias) y estímulos fiscales y administrativos (véase gráfica 1). Casi la totalidad de los estados (90%) ha optado, por ejemplo, por entregar apoyos alimentarios, 87% contempla estímulos fiscales y administrativos y 62% brinda otro tipo de apoyos como la entrega de maquinaria y herramienta para el trabajo, insumos para proyectos productivos, asesorías y capacitaciones, medicamentos gratuitos, entre otros. Por su parte, 72% de los estados ha decidido otorgar créditos y 69% entrega apoyos económicos.

Mientras que los apoyos alimentarios consisten principalmente en despensas, productos alimenticios y raciones frías o calientes dirigidas a población en situación de vulnerabilidad o pobreza, los estados aplican diversas modalidades de estímulos fiscales y administrativos que se dirigen tanto a población en general como usuarios específicos de trámites gubernamentales o empresas de sectores particulares como el hotelero. Más de 35% de estas medidas consisten en ampliaciones o prórrogas en el pago en impuestos y trámites (sobre la nómina, tenencia de derechos de control vehicular, calcomanía fiscal, canje y revalidación de placas, etc.); 30% son descuentos o disminución de tarifas de pago en servicios como la luz, el agua, trámites gubernamentales o impuestos en el servicio de hospedaje; 23% consiste en condonaciones de pago, y 14% corresponde a otro tipo de modalidades como revalidaciones y facilidades de pago.

Gráfica 2

Gráfica 2

Una segunda diferencia es que los apoyos económicos estatales incluyen, además, un rango más amplio de poblaciones objetivo que la Federación (que enfoca su atención en poblaciones ya atendidas por los programas sociales como los adultos mayores, personas con discapacidad y estudiantes). Entre las poblaciones que atienden mayormente los instrumentos estatales están las micro, pequeñas y medianas empresas, personas que han sido afectadas en su empleo o autoempleo, familias o personas en situación de vulnerabilidad y personas en situación de autoempleo o informalidad. En menor medida, están apicultores, avicultores, porcicultores y ganaderos; artesanas y artesanos, emprendedores sociales, choferes de servicios de transporte, productores del campo y cañeros, entre otros (véase la gráfica siguiente).

Gráfica 3

Gráfica 3

Finalmente, los gobiernos estatales han recurrido a estrategias colaborativas con otros actores para el financiamiento de los apoyos. Un primer esquema de respuesta está relacionado con la complementariedad de recursos. En Sonora, por ejemplo, el gobierno del estado y una empresa de internet llegaron a un acuerdo de colaboración para facilitar la conectividad a internet de alumnas y alumnos. Otros estados como Colima, Chihuahua, Durango y Jalisco reciben donaciones de insumos alimentarios para distribuir despensas entre la población más necesitada y con mayor vulnerabilidad. Estos ejemplos no son aislados, 56% de los estados utiliza, en al menos un instrumento, la modalidad de financiamiento estatal parcial y 28% utiliza instrumentos que no requieren de financiamiento estatal. Entre estos casos destacan los estados que reciben donaciones de aliados como universidades, empresas privadas u organizaciones de la sociedad civil. Si bien este tipo de estrategias puede ser una iniciativa para generar nuevos esquemas de gobernanza y colaboración entre gobierno y sociedad civil, también puede ser la búsqueda por subsanar déficits de capacidades institucionales (administrativas y presupuestales) que, tanto en circunstancias normales como de emergencia, les impiden brindar una respuesta eficaz a los problemas que enfrentan.

Gráfica 4

Gráfica 4

El mosaico de instrumentos y estrategias emprendidas por los estados para atender la pandemia es el reflejo de una de las virtudes del federalismo: la oportunidad de cada entidad federativa para atender, con intervenciones propias, las necesidades específicas de sus territorios y población. Hasta ahora es evidente que la crisis ha producido un mayor activismo e innovación de los estados al tomar medidas sanitarias propias e, incluso, cuestionar, contradecir y enfrentar a la Federación sobre el regreso a clases o la reapertura de las actividades económicas. En materia social es notable también la existencia de una deliberada intención de algunos estados por desmarcarse y diferenciarse de la Federación. Habrá que ver si a) esto es sostenible en el tiempo o b) si se expande a la gran mayoría o todos los estados. Al menos, la discusión sobre el arreglo federal mexicano sigue abierta.

Publicado por Pacto Federal Nexos